从政府意见看PPP模式在ICT行业的应用

前言:PPP(Public-Private-Partnership)概念最早由英国在1982年率先提出,其后,PPP模式在世界范围内被多个国家复制。PPP引入中国后,其在中国的发展也成为中英合作的重要内容。

在中国,谈及PPP模式,首先要追溯到04年建设部126号文倡导的“特许经营”,甚至更早。而政府真正将该模式下放至各地方政府,则要提到14年10月国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。该意见鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

“在国发〔2014〕43号文中,‘修明渠,堵暗道’,具体来说就是把地方政府的平台贷和非标的高息融资强行堵住,‘存量不增加,到期之后逐渐消减’;开一些新的渠道对债务进行展期和置换,降低成本,开的新的渠道,两个渠道:一个是降低当地债务成本的发行地方债,置换债务;另外一个渠道就是PPP。PPP从此成为当地政府基建融资的一个重要形式。”PPP行业人士解释称,“在地方融资平台融资职能被剥离后,引入社会资本参与公共基础设施项目建设被给予厚望。”

此后,PPP模式逐渐火热起来。

昨日(3月16日),国务院又正式发布了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,要求进一步扩大投融资渠道,引导社会资本以政府和社会资本合作(PPP)模式参与各领域建设运营,开展PPP项目示范。至此,中国政府即将大规模地推动各层级政府与社会资本之间的合作。

究竟什么是PPP模式?

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PPP模式有广义和狭义之分。广义的PPP模式是公私合营各种模式的统称,企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。根据私营部门参与程度的不同,可分为BOO(建设、经营和拥有)、DBFOT(设计、建设、财务、经营和转让)、DBFT(设计、建设、财务和转让)、BOT(建设、经营和转让)、OT(经营和转让)等模式。而狭义的PPP模式,主要应用于公共基础设施领域,尤其是大型且一次性的项目,包括公路、铁路、轨道交通、市政等建设。

简单地说,PPP模式即政府和社会资本合作,其核心在于缓解地方债务和引导社会资本流向实体。

具体而言,“政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。”

首先,政府针对具体项目特许新建一家项目公司,并对其提供扶持措施,然后,项目公司负责进行项目的融资和建设,融资来源包括项目资本金和贷款;项目建成后,由政府特许企业进行项目的开发和运营,而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外,还可获得通过政府扶持所转化的效益。

PPP模式在ICT行业的应用

截至2016年12月末,全国入库项目11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地的1351个,投资额2.2万亿元;国家示范项目743个,投资额1.86万亿元。

随着经济的发展,公众对公共服务的需求越来越高,PPP的应用也开始从传统的基础设施、公共事业领域扩展到公共服务更广泛的范围,如信息通信技术(ICT)领域,包括电信、广播电视和卫星传输服务、互联网和相关服务,以及软件和信息技术服务。

尽管PPP最近几年才开始在国内起步,但ICT厂商已经嗅到商机,开始在政府信息化PPP项目开始布局。例如,腾讯已经和天津等城市签下智慧城市建设合作协议,阿里系发布了“互联网+城市服务”战略,百度则在河南省签署战略合作框架协议,东方通更是在北京、苏州、浙江等地开展围绕智慧城市软件基础设施建设的大数据联合实验。

近期(2月12日),华录集团上市公司北京易华录信息技术股份有限公司与江苏省泰州市姜堰区人民政府成功签约中国华录华东数据湖产业园项目。该项目总投资30亿元,规划占地200亩,包括智慧姜堰和城市数据湖两部分,建成后将成为全球最大的大数据基础设施,为姜堰区政府社会治理、民生服务和产业发展提供决策服务和洞见价值。此次合作将建立一个5000PB容量全球最大容量“数据湖”,将帮助政府采集、存储、利用数据,服务政府决策。

易华录是国内唯一具备蓝光存储(已被公认为新一代存储尤其是冷存储的未来方案)核心技术的企业,“易华录的城市数据湖是凭借国内独家的蓝光存储核心技术,实现5G应用场景下的存储领域应用创新,为未来智慧城市基于5G的感知互联中急剧增加的海量数据,提供安全可靠、高性价比的存储服务,为后续大数据应用和人工智能分析打下基础。”易华录总裁林拥军解释说。

可以看到,智慧城市、云计算、大数据等ICT项目系统复杂性高、所需资金庞大、应用面广、应用效益突出。PPP模式将帮助政企进一步合作,加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力,同时也让社会资本“分一杯羹”。

在PPP模式的合作中,一般是社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。其核心特征被认为是伙伴关系、利益共享和风险分担。

通过PPP模式,政府债务将转移到社会债务上,因此会面临后期“由谁如何偿债”的问题,对此,中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇指出,“PPP模式只能建立在政府和社会资本平等合作的基础之上。成功的合作,应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下,公共服务得到有效的提供。如果没有合理的回报,社会资本按照市场规律,是不会流入PPP项目的。”